實施國家糧食安全新戰(zhàn)略，同樣地必須要保護好農民種糧積極性。核心是要讓糧食生產有利可圖。我國已經建立起來的糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機購置補貼等政策措施效果明顯，需要堅持。針對我國一些地方向農民種糧計發(fā)補貼與農民生產糧食實際還不夠緊密的問題，未來在穩(wěn)定農業(yè)補貼存量的同時，新增農業(yè)補貼需要向糧食主產區(qū)農民、種糧大戶等新型糧食生產經營主體傾斜。我國實施的糧食托市收購政策，對于防止糧價過度下跌和穩(wěn)定糧食市場起到了重要作用，但是也帶來了嚴重扭曲糧食市場價格的弊端。未來我國必須要探索建立起既不會扭曲糧食市場價格，又能夠保護農民種糧積極性的政策，其中目標價格和差價補貼或者目標價格保險是重要的調整方向。
　　無疑地，化解糧食生產領域的風險離不開科技創(chuàng)新。農業(yè)科技創(chuàng)新是保障新形勢下國家糧食安全的根本支撐。農業(yè)技術集成化、作業(yè)過程機械化和生產經營信息化，對我國農業(yè)生產發(fā)展和保障糧食安全潛力仍然很大，未來仍然需要選擇示范種糧農戶進行扶持，集成配套推廣使用適用技術，包括優(yōu)良品種、高效栽培、疫病防控、農業(yè)節(jié)水、機械化耕作、農機農藝結合等方面的適用技術，實現優(yōu)質高產。
　　四、糧食生產資源保護與永續(xù)利用方面的風險
　　我國正處于工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，經濟建設不可避免地要占用耕地。一些地方，受到土地財政的激勵，長期低價征用農民土地，濫占耕地。一些地方，工業(yè)化相對發(fā)達，土地緊缺，由于耕地用于農業(yè)生產效益相對較低，于是總想方設法擠占耕地，或者占用良田補劣質農田以實現耕地總量平衡，直接威脅糧食安全。經濟發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，耕地減少、質量下降，是我國糧食安全面臨的突出風險。節(jié)約土地，走新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，是我國地少水缺基本國情下保障糧食安全的必然選擇。
在中國農業(yè)發(fā)展中，各地普遍出現農業(yè)資源利用不當，以及工業(yè)化給農業(yè)資源帶來污染等突出問題，已經給全社會帶來了嚴重后果，不僅影響農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，而且破壞了生態(tài)環(huán)境，加劇了農產品質量安全風險。
　　長期以來，中國社會上經常將保障糧食安全理解為糧食增產。為了實現糧食增產，甚至在一些生態(tài)敏感地區(qū)和脆弱地區(qū)開墾種糧。特別地，中國一些地方甚至在水源地、沙化地和陡坡地上耕作，雖然實現了糧食增產，但是給社會帶來的巨大損害是顯而易見的。在水源地上耕作，會污染水源，損害廣大用水者的身體健康。在嚴重沙化土地上耕作，雨水沖刷會造成水土流失，刮風季節(jié)會形成沙塵暴。在陡坡地上耕作，雨水沖刷也會造成嚴重的水土流失。水土流失，不僅會淤塞河道，也可能帶來水體污染。
　　為了追求農產品高產，農民大量施用化肥和農藥等現代化學投入物。我國是世界上化肥施用量最多的國家，目前每年化肥施用量近6 000萬噸，占世界總施用量的35%左右。我國也是單位耕地面積上使用化肥最多的國家，年均每公頃耕地面積上施用的化肥量大約是400公斤，接近世界平均水平的4倍。長期過度施用化肥，會造成土壤板結，破壞良好的土壤理化性狀，后果是農業(yè)生態(tài)系統遭到破壞，土壤有機質含量下降，土壤養(yǎng)分比例失調，化肥利用率低下，對糧食增產效果不斷下降。我國化肥平均利用率大約只有30%，明顯低于西方發(fā)達國家40%以上的水平。20世紀60年代，我國施用1公斤化肥可以生產70多公斤的糧食，而目前施用1公斤化肥生產的糧食不足20公斤，化肥的邊際效率遞減十分明顯。
　　中國農業(yè)生產上還使用了大量的薄膜和農藥等其他現代投入物，雖然促進了農產品增產，有助于農民增收，但是，總體上這些現代農業(yè)投入要素的邊際效率呈現出遞減趨勢，對農業(yè)增產農民增收作用持續(xù)下降。更為重要的是，化肥、農膜和農藥等現代農業(yè)投入要素所帶來的農業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞、環(huán)境污染、農產品質量下降和不安全隱患等問題也十分突出。
　　在農業(yè)生產對資源利用不當帶來污染的同時，我國一些地方在快速推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，由于沒有有效地處理廢棄物，排放不達標，也對農業(yè)資源造成極其不利影響。我國已經約有1.5億畝耕地受到污染，中重度污染耕地約有5 000萬畝。一些地方的土壤重金屬污染，生產出來的農產品有害重金屬嚴重超標。
　　在充分肯定新時期糧食十連增成效的同時，必須清醒地認識到我們?yōu)榇烁冻龅馁Y源環(huán)境代價和農業(yè)生產資源利用不可持續(xù)性等突出問題。為了增產糧食，各地普遍過多地施用了化肥，還有一些地方開墾了山坡地。特別地，珠三角、長三角等經濟發(fā)達地方工業(yè)化水平上去了，糧食自給率卻下來了，這些地方的糧食等農產品消費越來越依靠北糧南運。遺憾的是，我國北方水資源嚴重缺乏。為了增產糧食，很多北方地區(qū)過度使用了地下水，這種利用農業(yè)資源方式是不可持續(xù)的，不僅威脅到我們的子孫后代的糧食安全，而且削弱了農業(yè)生態(tài)功能，加劇了環(huán)境惡化。保障糧食安全，不能長期單純地依靠北方通過掠奪農業(yè)資源實現糧食增產。為長久計議，經濟發(fā)達的長三角、珠三角等地也必須承擔起糧食安全責任，加上適度進口等途徑，緩解糧食主產區(qū)農業(yè)資源過度利用壓力。
　　實施國家糧食安全新戰(zhàn)略，必須更加嚴格地保護耕地資源和淡水資源。以我為主，立足國內、確保產能，核心是稀缺土地和淡水資源的保護和改善。堅守18億耕地紅線，不僅要守住18億畝耕地數量不能減少，而且還要保證耕地質量能夠不斷地提高。無論什么地方，城鎮(zhèn)建設和工業(yè)發(fā)展都不能以任何借口在劃定的永久基本農田上打主意，堅決杜絕在城鎮(zhèn)建設用地增減掛鉤和土地整治中以劣質耕地替代良田的繼續(xù)發(fā)生。
　　用最嚴格手段保護耕地資源，守住耕地紅線，未必是要讓所有耕地在任何時候都要高產糧食。顯然，盲目地不計代價地追求糧食產量，這樣的后果也未必理想。一方面，我國糧食多年增產后，國家?guī)烊菀褲M，在一些糧食主產區(qū)已經不得不動用社會的庫容力量才能化解農民賣糧難問題。另一方面，農業(yè)資源不能很好地休養(yǎng)生息，我們當代人與后代人在爭飯吃，這是不應該的。所以，糧食安全不安全，不能僅僅看當年的糧食產量，更需要看國家的糧食生產能力。某年某地糧食減產了，可以動用庫存儲備，在不明顯沖擊國際糧食市場情況下也可以多增加進口，實現國內糧食供求平衡。當今世界，盡管科技很發(fā)達，但是人類生產糧食仍然沒有擺脫靠天吃飯的格局。我們既要藏糧于庫，也要藏糧于田。國內一旦遭遇連續(xù)多年不利天氣，糧食庫存水平降到很低水平時，如果又碰到國際糧食市場緊張的情況，這時國內必須有足夠的糧食生產能力可供利用。確保國內糧食生產能力，不因糧食形勢好和進口規(guī)模擴大而受到沖擊，這是國家糧食安全新戰(zhàn)略的重大任務。特別地，確保有足夠的稻谷和小麥生產能力保障任何情況下人們口糧萬無一失，這是我國經濟社會發(fā)展和穩(wěn)定的根本前提。
　　五、糧食進口方面的風險
　　過去，我國始終強調“立足國內生產保障國家糧食安全”。顯然，這種國家糧食安全戰(zhàn)略觀是靜態(tài)的、片面的、封閉的。僅僅立足國內生產解決我國糧食安全問題，沒有充分考慮到我國面臨糧食安全挑戰(zhàn)的長期性和農業(yè)耕地和淡水資源的有限性，沒有充分考慮到我國是一個自然災害多發(fā)頻發(fā)重發(fā)而農業(yè)生產仍然主要靠天吃飯的基本格局，沒有充分考慮到我國農業(yè)既需要發(fā)揮保障農產品供給功能也要發(fā)揮改善生態(tài)環(huán)境功能，也沒有考慮到我國對外開放水平提高后農業(yè)也要統籌利用國際國內兩個市場，國外國內兩種資源。傳統的國家糧食安全觀已經很難再很好地指導我國糧食工作和經濟工作，甚至有時是有害的。
　　不放松國內糧食生產，確保城鄉(xiāng)居民消費的谷物基本自給和口糧絕對安全，這是我們合理利用國內農業(yè)資源能夠做得到的，是保障國家糧食安全所必須的。但是，這并不意味著我國所有糧食和食物都應該基本自給。實際上，僅僅局限于國內農業(yè)資源來滿足我國城鄉(xiāng)居民日益增長的糧食和其他食物消費需求，則使國家糧食安全戰(zhàn)略走向了另一個極端，既做不到，也極其有害。我國現有耕地按照現有方式生產糧食，每年仍然存在著國內糧食產需很大的缺口。如果不參與國際分工，合理地利用國際糧食市場和國外農業(yè)資源，僅僅局限于利用國內農業(yè)資源滿足國內糧食和食物需要，我國至少尚缺有水資源匹配的7億畝耕地。
我國已經成為世界上最大的進出口國，外匯儲備充足。在這種情況下，適度進口糧食和其他農產品，既不會損害當期的國家糧食安全，還會實現多贏。適度進口糧食，優(yōu)化糧食和農產品進口結構，集中國內有限資源，依靠科技支撐，保障最重要的糧食品種生產，特別是口糧和其他谷物生產，不僅可以更好地滿足國內糧食消費需求，而且可以緩解國內資源環(huán)境壓力，更有條件生產優(yōu)質安全農產品，也不會威脅全球糧食安全。即使是口糧來源的稻米和小麥，雖然在生產能力上足以滿足城鄉(xiāng)居民口糧消費的需要，但是未來也可能存在一定數量的進口。
　　從長期來看，我國是一個糧食供求關系偏緊的國家。隨著我國經濟的發(fā)展，居民生活水平的提高，農業(yè)資源越來越不能滿足國內農產品的需要，國內農產品產需缺口總體上呈現出不斷擴大的態(tài)勢。特別地，一些高度依賴土地資源（包括淡水資源）的農產品國內產需缺口擴大態(tài)勢會在未來若干年內持續(xù)，直到我國成為發(fā)達經濟體和居民食物消費進入飽和狀態(tài)。
　　考慮到我國糧食等主要農產品產需缺口將不斷擴大，需要從戰(zhàn)略高度探索利用國內國外兩種資源和統籌國內國際兩個市場來謀劃新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略。將稻谷和小麥口糧等核心糧食品種布局在國內生產基礎上，通過主要農產品進口風險管制，實施農業(yè)走出去戰(zhàn)略，將國內外糧食生產和進口有機地結合起來，有效避免國際農產品市場波動對國內糧食等主要農產品生產和市場的沖擊。
　　按照國家糧食安全新戰(zhàn)略，適度進口也構成了保障我國糧食供給的重要途徑之一。未來我國不會不計代價來縮小國內糧食產需缺口，而是利用有限的農業(yè)資源實現糧食安全、食品安全和生態(tài)安全等多重目標。未來可能不需要再討論該不該進口糧食，而是如何加強糧食等農產品進口風險管理來保障國家糧食安全。
　　從國際市場上進口糧食作為國內糧食供給的一條途徑，但是必須對糧食進口規(guī)模必須控制在適度范圍內，否則糧食進口風險就可能失控。對于世界人口最多、幅員遼闊的國家來說，把飯碗端在中國人自己的手上，任何時候都不能動搖。如果我國盲目地過度依賴進口，別說國際市場上是否有足夠的糧食穩(wěn)定地供給我國消費，就運輸能力在技術上往往都不可行，更何況中國糧食在短期內突然大規(guī)模進口所可能引起的國際糧價波動和全球糧食安全的恐慌，都是難以想象的。不堅持“以我為主、立足國內”保障國家糧食安全，是靠不住的，對我國不利，對世界也不利。
　　我國糧食進口風險還必須對各種極端的情形有足夠的認識。2008年，東南亞大米市場供應緊張，國際市場上大米價格曾最高上漲到大約每噸1 000美元水平，世界上出現大米恐慌，很多國家都把大米出口的大門關起來，出現相關國家到國際市場搶糧而買不到糧食的情形。幸虧當時中國不缺糧。如果我國缺糧的話，試想各國都把禁止或者限制糧食出口，后果會是什么？隨著世界經濟一體化，20世紀70年代出現的糧食出口國對糧食禁運的可能性基本不存在。但是，如果中國糧食消費對國際市場依賴程度過高，在特殊情況下短期內進口不到國內必需的糧食，誰都不能說這種狀況絕對不會發(fā)生。特定時期內在國際市場上進口不到糧食的風險也是存在的。
　　我國糧食進口除了一些例外風險外，經常遭遇的風險主要表現在國際糧食市場劇烈波動對國內的傳導及其對國內糧食安全的沖擊。從近幾年國際糧食市場運行情況來看，國際糧食市場波動劇烈，有時國際糧食市場價格上漲幅度比較大，給中國可能帶來輸入型通貨膨脹壓力，有時國際糧食市場價格過度下跌，可能會沖擊國內糧食生產。如果現有的糧食生產與消費消耗格局不改變，國際上也缺乏改善全球糧食安全狀況的協調措施，未來相當長時期內國際糧食市場價格波動加劇的狀況不會根本改變。
　　糧食和其他一些主要農產品產需缺口的擴大，而生產資源的約束，必然要求從戰(zhàn)略的高度探索利用國內國外兩種資源和統籌國內國際兩個市場的大視野，謀劃中國農業(yè)的發(fā)展，確保國內糧食和其他農產品的有效供應，實現國家糧食安全。實施農業(yè)走出去戰(zhàn)略，將國外糧食生產和進口有機地結合起來，對不同糧食品種在國內國外進行有效布局，可能對國內糧食安全保障更加有利。
　　如何避免國際糧食市場過度波動和國內國際糧食價格的傳導？無疑地，這個難題需要通過我國積極參與國際分工，合理布局國內糧食生產，增加糧食庫存、調整糧食進口節(jié)奏，實施糧食進口多元化，以及學會掌握國際糧食市場價格形成話語權，有效地管控糧食進口的風險來保障我國糧食安全。
　　實施糧食進口多元化策略，是降低我國糧食進口風險的有效措施。不要把雞蛋放在一個籃子里是風險管理的一項基本原則。中國入世10多年來，已經從利用國際市場和農業(yè)走出去中獲益，但也遭遇過多次國際糧食市場波動對國內的不利沖擊。2007年和2008年世界糧食危機，當時由于過度依賴單一國家進口糧食，結果出現了外商操縱的情形。過去我國進口大豆70%到80%曾來自美國。后來通過開拓國際市場上新的來源，除美國外，還從巴西、阿根廷等國家進口來源，把從美國進口的大豆降到30%到40%的水平。2012年美國干旱，大豆價格上漲，由于我國大豆進口多元化，并積極調整進口節(jié)奏，國際市場大豆和國內豆油價格漸漸地趨于穩(wěn)定。作為消費大國、進口大國，中國發(fā)揮了影響國際市場的作用。
　　除了通過增加儲備、調整進口節(jié)奏和實施進口來源多元化等措施影響國際市場上糧食價格的形成，我國還可以通過提高國際糧食市場監(jiān)測能力，健全全球糧食供求關系動態(tài)變化的信息發(fā)布體系，積極參與國際組織維護全球糧食安全制度的制定，以及通過雙邊或者多邊關系簽訂相關糧食國際貿易的合約，這些都可能會影響國際市場上糧食價格的形成，從而起到我國糧食進口風險管理的作用。
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