??????? [摘要]主要探討環(huán)境與發(fā)展綜合決策的內(nèi)涵、范疇、特征及其環(huán)境與發(fā)展綜合決策的現(xiàn)狀并闡述了環(huán)境與發(fā)展綜合決策的意義。它對(duì)我國(guó)環(huán)境與發(fā)展綜合決策有一定的指導(dǎo)意義。
??????? [關(guān)鍵詞]環(huán)境與發(fā)展，綜合決策，內(nèi)涵特征，現(xiàn)狀意義
??????? 一、環(huán)境與發(fā)展綜合決策的內(nèi)涵
??????? （一）環(huán)境與發(fā)展綜合決策的概念
??????? 決策是現(xiàn)代管理學(xué)的一個(gè)重要概念。決策，就是決定政策、策略和辦法；它是在若干可供選擇的方案中作出選擇。它是為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)，借助一定的科學(xué)手段和方法，從兩個(gè)或兩個(gè)以上的可行方案中，選擇一個(gè)最優(yōu)方案并組織實(shí)施的全部行為過(guò)程。本文探討的環(huán)境與發(fā)展綜合決策主要是是行政決策。行政決策是指行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員針對(duì)所要解決的問(wèn)題，依據(jù)政策和法律，對(duì)未來(lái)活動(dòng)的方向、目標(biāo)、原則以及程序、途徑、措施所作出的選擇決定。
??????? 環(huán)境與發(fā)展綜合決策就是在決策中，正確處理環(huán)境與發(fā)展決策，貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，把經(jīng)濟(jì)規(guī)律和生態(tài)規(guī)律結(jié)合起來(lái)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排，全面考慮，實(shí)現(xiàn)最佳的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效應(yīng)和環(huán)境效益。環(huán)境與發(fā)展綜合決策，是指在決策過(guò)程中對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，科學(xué)決策。
??????? 環(huán)境與發(fā)展綜合決策的制度是環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)這三方面可持續(xù)發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展原則在決策上的制度化、程序化、具體化、科學(xué)化、法制化。
??????? 綜合決策制度是對(duì)經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益和環(huán)境利益的協(xié)調(diào)，是盡可能地保持和維護(hù)最佳的綜合利益和效益，是代內(nèi)公平和代際公平的結(jié)合，即是對(duì)代內(nèi)人類利益和代際人類利益的兼顧。
??????? （二）實(shí)施環(huán)境與發(fā)展綜合決策的內(nèi)在要求
??????? 環(huán)境保護(hù)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。實(shí)施環(huán)境與發(fā)展綜合決策要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須把環(huán)境保護(hù)意識(shí)貫穿于領(lǐng)導(dǎo)決策的全過(guò)程。在重大決策時(shí)一定要充分考慮環(huán)境與資源的承載能力，既要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又要考慮生態(tài)規(guī)律，預(yù)防因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或規(guī)劃布局不合理造成新的環(huán)境問(wèn)題。實(shí)施該項(xiàng)制度，要求兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人利益，正確處理眼前利益、局部利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體利益，照顧、調(diào)整各個(gè)方面的權(quán)益。在制定區(qū)域開(kāi)發(fā)和資源開(kāi)發(fā)、城市發(fā)展、行業(yè)發(fā)展等宏觀規(guī)劃，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、制定產(chǎn)業(yè)政策、進(jìn)行生產(chǎn)力布局和資源優(yōu)化配置等經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展政策和計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮環(huán)境和資源的承載能力。環(huán)境與發(fā)展綜合決策的內(nèi)在要求是：
??????? 1.要求堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境資源保護(hù)相協(xié)調(diào)，把經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，力爭(zhēng)最佳綜合效益。
??????? 可持續(xù)發(fā)展已涉及到各級(jí)立法、政策制定和在決策中對(duì)環(huán)境保護(hù)和發(fā)展的綜合考慮。在統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展是一個(gè)統(tǒng)一聯(lián)系的整體。經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)、相互制約。要對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)等各項(xiàng)工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排、全面部署，通過(guò)計(jì)劃的綜合平衡，保證環(huán)境保護(hù)與其他工作的比例適當(dāng)，協(xié)調(diào)發(fā)展。環(huán)境與發(fā)展綜合決策的重要目的就是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的統(tǒng)一與最大化。強(qiáng)調(diào)綜合決策和綜合平衡，要求各級(jí)政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展重大決策過(guò)程中，必須對(duì)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展加以全面考慮，統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡、科學(xué)決策。
??????? 2.各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和綜合決策部門(mén)應(yīng)該認(rèn)真貫徹實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，遵循經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展原則，遵循生態(tài)規(guī)律和自然規(guī)律、以及防治結(jié)合、綜合整治的原則。應(yīng)該將綜合決策與環(huán)境計(jì)劃、規(guī)劃、區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)整治、城市環(huán)境綜合整治結(jié)合起來(lái)，將人口、資源與環(huán)境結(jié)合起來(lái)，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)結(jié)合起來(lái)。
??????? 將環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)與改善結(jié)合起來(lái)，認(rèn)真搞好規(guī)劃工作、計(jì)劃綜合平衡工作，生產(chǎn)力布局等全局性工作。為了保障環(huán)境與發(fā)展的綜合決策，應(yīng)堅(jiān)持綜合考察、綜合評(píng)估、綜合開(kāi)發(fā)、綜合利用、綜合整治的方針。在一個(gè)行政區(qū)或自然區(qū)，應(yīng)該對(duì)該區(qū)域內(nèi)的所有社會(huì)和自然資源進(jìn)行綜合考慮。
??????? 3.要把環(huán)境保護(hù)作為計(jì)劃工作的一個(gè)指導(dǎo)思想，把環(huán)境保護(hù)切實(shí)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，并加強(qiáng)計(jì)劃管理。
??????? 堅(jiān)持將環(huán)境保護(hù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，實(shí)施國(guó)家指導(dǎo)下的宏觀調(diào)控與管理，逐步增加對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入，使環(huán)境保護(hù)與各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展。在制定國(guó)土總體規(guī)劃時(shí)，要統(tǒng)一、綜合考慮其開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、治理、管理等問(wèn)題，應(yīng)對(duì)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用，保護(hù)治理做出合理安排，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。
??????? 要制定科學(xué)的合理開(kāi)發(fā)資源、能源的規(guī)劃、保護(hù)環(huán)境的規(guī)劃、節(jié)約資源能源的規(guī)劃和綜合治理環(huán)境污染與環(huán)境破壞的方案，制定有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源利用、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、區(qū)域建設(shè)、財(cái)政稅收、能源分配、商品交換等各項(xiàng)政策。
??????? 4.要建立健全的環(huán)境政策體系、環(huán)境法規(guī)體系和環(huán)境資源管理制度體系。規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善環(huán)境資源管理體制，強(qiáng)化環(huán)境資源的考察、調(diào)查、評(píng)價(jià)、信息、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、登記許可、現(xiàn)場(chǎng)檢查等各種監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)行政監(jiān)督管理和執(zhí)法，從行政管理組織和法律制度上保障綜合決策的實(shí)施。
??????? 5.建立完善綜合決策的法律保障機(jī)制。頒布完善環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，把環(huán)境保護(hù)建立在法制的基礎(chǔ)上，不斷完善環(huán)境法律體系，嚴(yán)格執(zhí)法程序，加大執(zhí)法力度，保證環(huán)境法律法規(guī)的有效實(shí)施。為了搞好綜合決策，各級(jí)人民政府應(yīng)該建立重大決策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、決策科學(xué)咨詢制度、決策的部門(mén)會(huì)審制度、決策的公眾參與制度、決策的監(jiān)督與責(zé)任追究制度、決策的教育培訓(xùn)制度等有關(guān)的綜合決策制度。
??????? 二、環(huán)境與發(fā)展綜合決策的特征
??????? “社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會(huì)問(wèn)題的日趨復(fù)雜，使得社會(huì)對(duì)決策科學(xué)化、民主化的追求成為時(shí)代的要求。在這種潮流的沖擊下，決策體制、方法和過(guò)程都在不斷地發(fā)生變化，出現(xiàn)了個(gè)人決策向群體決策發(fā)展、定性決策向定量決策發(fā)展、單目標(biāo)決策向多目標(biāo)決策發(fā)展、決策者管理者研究制定政策向政策研究機(jī)構(gòu)研究論證政策發(fā)展等現(xiàn)象。”環(huán)境與發(fā)展綜合決策集中體現(xiàn)現(xiàn)代行政決策的發(fā)展趨勢(shì)。
??????? （1）環(huán)境與發(fā)展綜合決策具有多學(xué)科、多領(lǐng)域、多政策、交叉性、滲透性、綜合性的特征綜合決策涉及到許多領(lǐng)域，有政治的、經(jīng)濟(jì)的、民族的、法律的、環(huán)境的等各個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題。
??????? 涉及到政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、決策學(xué)、法學(xué)、環(huán)境學(xué)等許多學(xué)科領(lǐng)域。不是像傳統(tǒng)的決策憑著領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、才智就可以解決問(wèn)題的，不能憑單一學(xué)科就能解決問(wèn)題。而需要集眾家所長(zhǎng)，要融會(huì)多學(xué)科的知識(shí)，提供全方位的視角，作出科學(xué)的系統(tǒng)的論證才能做出科學(xué)的決策。
??????? （2）它具有更大的信息吞吐量
??????? 決策不能靠經(jīng)驗(yàn)所能勝任，做好綜合決策，要大量獲取新知識(shí)、掌握新理論。對(duì)環(huán)境與發(fā)展的各種因素和條件加以考慮，把握事物發(fā)展的來(lái)龍去脈，影響環(huán)境的各種制約關(guān)系。復(fù)雜環(huán)境問(wèn)題具有多因子、全方位，既有眼前問(wèn)題，又有未來(lái)問(wèn)題，既有現(xiàn)時(shí)損害，又有潛伏性、長(zhǎng)期性損害，既有局部損害、又有全局損害，必須根據(jù)大量的材料知識(shí)、信息進(jìn)行綜合分析、判斷、選擇最優(yōu)方案。
??????? （3）具有多目標(biāo)多功能綜合決策的性質(zhì)
??????? 傳統(tǒng)的決策許多是一個(gè)目標(biāo)、一種功能的決策，而環(huán)境與發(fā)展綜合決策具有多目標(biāo)決策的特點(diǎn)，如三峽工程，有防洪、防旱、發(fā)電、航運(yùn)、水產(chǎn)、旅游等多種目標(biāo)、多因素和多功能，有利與弊、優(yōu)與劣的權(quán)衡。有當(dāng)代利益又有后代利益，有環(huán)境問(wèn)題、也有經(jīng)濟(jì)、政治、文化問(wèn)題，還有移民問(wèn)題，許多因素是相互聯(lián)系、相互作用、相互制約的。還得考慮國(guó)力負(fù)擔(dān)、經(jīng)濟(jì)上是否合理、技術(shù)上是否可行、如何解決戰(zhàn)時(shí)防護(hù)、對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響、能否找到另一種替代解決方案等一系列重大政策問(wèn)題。
??????? 例如，對(duì)三峽工程的決策就是環(huán)境與發(fā)展綜合決策的范例。1986年原水電部集中全國(guó)各方面專家412人，分14個(gè)專題進(jìn)行論證。經(jīng)過(guò)三年努力，14個(gè)專家組完成專題論證報(bào)告，1991年8月國(guó)務(wù)院三峽工程審查委員會(huì)召開(kāi)全體會(huì)議，通過(guò)了三峽工程可行性報(bào)告的審查意見(jiàn)，認(rèn)為三峽工程建設(shè)是必要的，技術(shù)是可行的，經(jīng)濟(jì)是合理的，對(duì)環(huán)境生態(tài)保護(hù)也采取了相應(yīng)措施。1992年1月國(guó)務(wù)院審議了審查委員會(huì)的審查意見(jiàn)，同意興建三峽工程。1992年4月3日，第七屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于興建長(zhǎng)江三峽工程的決議》。最后確定采用三斗坪段方案，水庫(kù)正常蓄水位175米，壩頂高185米和一級(jí)開(kāi)發(fā)、一次建設(shè)、分期蓄水、連續(xù)移民的建設(shè)方案。
??????? （4）著眼于更加廣闊的背景
??????? 環(huán)境與發(fā)展綜合決策面臨廣闊的背景，有地理環(huán)境、國(guó)土資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地域風(fēng)情、旅游文化等，涉及到人們的眼前利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，要考慮當(dāng)代利益、更要考慮子孫后代利益，既要考慮代內(nèi)公平、又要考慮代際公平，要面向現(xiàn)在，更要面向遙遠(yuǎn)的未來(lái)。如南水北調(diào)工程、西氣東輸工程、淮河流域綜合整治工程、西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略等涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族等廣闊的社會(huì)背景，關(guān)系到地區(qū)利益、民族利益和國(guó)家利益，眼前利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益；當(dāng)代利益和后代利益。牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須權(quán)衡利益，通盤(pán)考慮，綜合平衡，統(tǒng)籌兼顧。更需要戰(zhàn)略眼光，高瞻遠(yuǎn)矚，高屋建瓴，面向未來(lái)。
??????? （5）強(qiáng)調(diào)公眾參與性和決策民主化、科學(xué)化
??????? 自然資源、生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本條件、前提和基礎(chǔ)，它涉及到各家各戶和全體人民的切身利益。環(huán)境保護(hù)事業(yè)的成功也有賴于公眾的積極參與、監(jiān)督。公眾參與也是公民維護(hù)自己環(huán)境權(quán)益的重要保證和手段，它是環(huán)境民主原則的體現(xiàn)和落實(shí)。
??????? 隨著社會(huì)的進(jìn)步和人民生活水平的提高，公眾對(duì)環(huán)境的質(zhì)量越來(lái)越高，要求環(huán)境清潔優(yōu)美、舒適宜人，公眾參與環(huán)境活動(dòng)、環(huán)境決策、監(jiān)督的熱情會(huì)高漲，呼喚決策更加民主化、科學(xué)化。
??????? 決策的民主化、科學(xué)化程度是社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志，也是世界進(jìn)步的潮流，必須順應(yīng)時(shí)代潮流，增加決策的透明度，保障公民的環(huán)境知情權(quán)、參政議政權(quán)。