2.2責任的追究
為了切實履行政府的安全管理職能，承擔起保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的責任，消除或盡最大可能減少事故的發(fā)生，多年來黨和政府采取了一系列重大措施加強安全生產(chǎn)工作：加強了安全生產(chǎn)法制建設，頒布實施了《勞動法》、《安全生產(chǎn)法》等一系列法律法規(guī)，安全生產(chǎn)工作逐步進入法制軌道；初步建立了安全生產(chǎn)監(jiān)管體系，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理得到加強；將安全生產(chǎn)納入整頓和規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟秩序的重要內(nèi)容，對事故多發(fā)、人民群眾普遍關注的重點領域集中開展了安全生產(chǎn)專項整治；加大了安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法力度，嚴肅追究事故責任。經(jīng)過各方面的共同努力，生產(chǎn)經(jīng)營秩序和安全生產(chǎn)條件有所改善，安全生產(chǎn)狀況總體上趨于穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。
但是安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻，各類事故死亡人數(shù)居高不下，一些地方和領域重、特大事故時有發(fā)生，給人民群眾生命和國家財產(chǎn)造成了嚴重的損失。為有效遏制事故高發(fā)的勢頭，在采取其他重大措施的同時，國務院頒布了《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》，初步建立了安全事故行政責任追究制度，并在隨后全國人民代表大會通過的《安全生產(chǎn)法》中得到了進一步強化。誰經(jīng)營誰負責，誰主管誰負責，誰審批誰負責，不僅成為社會共識，而且演變成問責制度。發(fā)生重特大安全事故既要追究企事業(yè)單位相關責任人的責任，也要追究政府主要領導人的責任和政府有關部門正職負責人的行政責任。2004年4月14日國務院作出對中石油川東公司“12.23”井噴事故、北京市密云縣“2.5”特大傷亡事故、吉林省吉林市中百商廈“2.15”特大火災事故的68名責任人分別提出處理建議，特別對這三起事故負有重要領導責任的第一責任者（中國石油天然氣集團公司總經(jīng)理馬富才、吉林省吉林市市長剛占標、北京市密云縣縣長張文）分別采取了引咎辭職的組織處理意見，將領導干部引咎辭職的問責機制引入安全生產(chǎn)事故的調(diào)查處理當中，從而掀起了官員“問責風暴”。2005年安全事故行政責任追究的力度繼續(xù)加大。2005年5月11日國務院召開常務會議，嚴肅處理了造成214人死亡的遼寧阜新礦業(yè)集團孫家灣煤礦“2·14”特大瓦斯爆炸事故相關責任人。決定對負有領導責任的遼寧省人民政府副省長給予行政記大過處分；并責成遼寧省人民政府向國務院作出書面檢查；對孫家灣礦礦長等4人移交司法機關處理；其余28人分別給予黨紀政紀處分(其中廳級干部5人)。對2005年8月7日廣東梅州興寧市大興煤礦“8·7”特別重大透水事故 也進行了嚴肅查處，22名政府和管理部門公職人員受到黨紀政紀處分（其中廳級干部4人），23名政府和管理部門公職人員被移送檢察機關立案偵查，18名大徑里煤礦有限公司有關人員被依法逮捕。據(jù)《新京報》2006年2月16日的報道，2005年僅監(jiān)察部就直接參加了29起特大事故的調(diào)查處理工作，對240名負有領導責任的縣（處）級以上干部追究了行政責任。從而引起了中國社會的強烈震動，對各級干部的施政理念帶來了巨大“沖擊波”。“ 有權必有責，用權受監(jiān)督，侵權要賠償”的責任意識空前加強，各級人民政府和政府主要負責人在安全生產(chǎn)工作中的工作職責與責任逐漸得到落實，職能部門的安全監(jiān)管的主體法律地位也逐步得到了明確，對形成當前總體上較為平穩(wěn)的安全生產(chǎn)態(tài)勢起到了有力的促進和保障作用。
2.3責任與管制
在“問責風暴”所形成的高壓力、重責任、嚴處理之下，大多數(shù)官員從自身職責出發(fā)，本著對人民、對社會、對事業(yè)負責任的精神，勤勉地開展工作。雖然仍然存在玩忽職守、甚至貪贓枉法的人，其行為極其惡劣，但畢竟是極少數(shù)，其數(shù)量越來越少。然而在現(xiàn)實生活當中卻存在著這樣一批有相當數(shù)量的人，在日常工作中也能規(guī)規(guī)矩矩地展開，違法亂紀的事不干，也不會為了工作和經(jīng)濟發(fā)展主動承擔風險。他們從保護自身利益的角度出發(fā)，處處小心謹慎,凡是有關安全管理方面的事項，一律從嚴從緊掌握和實施。在擬定法律法規(guī)時，不考慮實際經(jīng)濟條件、具體工作環(huán)境和生產(chǎn)力水平，這個禁止、那個不準；頒布技術規(guī)范時，人為放大技術標準的富裕度；在執(zhí)法過程中，對自由裁量部分從緊掌握、從嚴執(zhí)行或?qū)訉蛹哟a，都怕由此承擔安全責任。他們認為安全管理如同冬季穿棉衣，加一件外罩沒有壞處。廣東省在興寧市大興煤礦發(fā)生死亡123人特別重大透水事故后，為了避免礦難，立即下令煤礦停產(chǎn)整頓，并在其后逐層逐級采取了更加嚴厲的措施，正如煤礦老板所說的那樣，“上面的通知一個比一個嚴厲,先是說要停產(chǎn)整頓，但到了下午說要關閉礦井，用水泥和磚頭把礦堵住，正當我們開始著手做這個工作時,上面又通知說要炸礦，不用堵了?！?[3]政府為了確保安全、官員為了規(guī)避風險責任，廣東省用停產(chǎn)炸礦的鐵手腕整頓煤礦，以消除官員仕途上的“定時炸彈”，在全省范圍內(nèi)把煤炭這個行業(yè)淘汰掉。以至于給煤礦投資者、礦工及其與煤礦相關的行業(yè)造成了巨大的經(jīng)濟損失，使地方政府與投資人的關系趨于緊張，也使當?shù)匾悦禾繛槟茉吹恼麠l經(jīng)濟鏈都受到一定影響。
事實上政府的任何一項管制政策，都是通過具體的政府官員來實施的。任何一個官員他和普通人沒什么兩樣，不比普通人更壞，也不比普通人更好，都有自己的效用。安全管理的問責風暴在使官員的責任大幅增加的同時，形成了與市場上企業(yè)家責任的增加不一樣的情況（市場上當企業(yè)家的責任增加，他一定會找到一個平衡點，使企業(yè)或個人的經(jīng)濟效益達到最佳）。官員在增加了大量的責任之后，一般不會相應增加收益，形成了成本——收益的嚴重不對稱。這種情況下，如果沒有一個有效的激勵機制，官員就有可能作出許多非常沒有效率的決策。2005年12月4日北京八達嶺高速公路發(fā)生了一起特大交通事故，內(nèi)蒙古自治區(qū)一輛裝載電石的大貨車因制動失靈，追撞上同方向行駛的北京長途大客車，造成24人死亡、1人重傷，為北京市建國以來最嚴重的一起交通事故。車禍發(fā)生后，為了保障安全、減輕管理部門的安全責任，北京警方開展了嚴厲的整治行動。首先在京張高速康莊治超站對過往車輛實行嚴查，造成京張高速每天堵車平均10余公里[4]。2005年12月12日北京市交管局則進一步規(guī)定八達嶺高速公路進京方向禁止核載質(zhì)量2噸（不含）以上貨車通行，造成110國道長時間持續(xù)性的大雍堵，高峰堵車萬輛，車龍綿延60公里[5]，使進京駕乘人員在嚴寒中長時間苦苦等待，忍饑挨凍飽受嚴寒，給他們造成了極大的不便和巨大的損失。這種事前無所作為，事后雷厲風行、運動式的安全整治模式在其他地區(qū)、其他行業(yè)也累見不鮮。
由于我國的歷史是從計劃經(jīng)濟走過來的，在職能和體制上來講，政府習慣的是無所不包，官員們普遍存在著行政權力萬能的思維定式。因此，在對安全事故的治理過程中，他們習慣于按照政府中心主義的原則處理問題。一旦發(fā)生事故就立即下達禁令，甚至是預期的安全隱患，也要采取斷然措施。用“代理問題解決法”，按照自己認為正確的方式來解決問題，減輕自己的責任，而忽略了政府管制同樣也可能出現(xiàn)問題。2005年7月11日新疆阜康神龍煤礦發(fā)生特大瓦斯爆炸事故，造成83人遇難。礦難發(fā)生后，新疆自治區(qū)為防止煤礦事故再次發(fā)生，關閉了烏昌地區(qū)眾多小煤礦，造成許多供暖企業(yè)在夏天沒有儲煤。自入冬以來，烏魯木齊市僅有一家煤炭生產(chǎn)企業(yè)向烏魯木齊市供煤，造成烏魯木齊市多家供熱企業(yè)燃煤供應緊張，燃煤儲備嚴重不足。為解首府集中供暖企業(yè)燃煤之急，不讓老百姓挨凍，烏魯木齊市政府在與自治區(qū)政府協(xié)調(diào)之后，作出了“讓烏昌周邊120個礦井延期生產(chǎn)40天”的決定，允許小煤礦重新開采，以緩解供暖燃煤不足的困境。[6]用關閉停產(chǎn)的手段進行管理雖然保證了安全，減輕了政府和官員的安全責任，但安全管理的目的卻丟在了一邊。以至于到了冰天雪地、最低氣溫不斷刷新后才發(fā)現(xiàn)，關閉煤礦工作做得過頭了。這種“代理問題解決法”只從自身的理解和意志出發(fā)，而不管社會經(jīng)濟生活實際是如何運行的，雖然抑制了表面現(xiàn)象，減輕了管理者的安全責任，但安全管理過程中許多深層次的問題始終得不到解決，并時常會對社會經(jīng)濟生活造成傷害。而當整治工作一陣風似的過去后，又會死灰復燃，一切依然如故。
上述事例說明，自由放任的市場經(jīng)濟存在“市場失靈”問題，安全事故的高發(fā)、頻發(fā)難以避免，必然要引入政府干預，通過政府的管制來加強安全管理工作。然而政府是由個人組成的，個人有個人的利益，在責任追究的重壓下，官員會采取自我保護式的嚴管，而影響經(jīng)濟的運行效率、造成經(jīng)濟損失、產(chǎn)生新的矛盾，出現(xiàn)通常所說的“政府失靈”問題。也就是說，在安全生產(chǎn)管理過程中，既存在“市場失靈”問題，也存在“政府失靈”問題。如何解決這兩難問題，本文將在下述章節(jié)中運用經(jīng)濟學的方法對安全管理進行分析，希望能找到一個有效運行的安全管理機制。

[1] [英] 亞當·斯密.國民財富的性質(zhì)和原因的研究[M].北京：商務印書館,1974：27.

[2] [美] 約瑟夫·斯蒂格利茨.政府經(jīng)濟學[M].北京：春秋出版社,1988：88.
[3] 朱國棟.廣東：煤礦終結(jié)者[J].瞭望東方周刊,2005年第45期.

[4] 劉雅靜.八達嶺車禍后交警嚴查 京張高速連續(xù)4天堵車[N].燕趙都市報,2005-12-10.

[5] 110國道擁堵車流蔓延60公里 萬輛大貨受阻難行[N].車友報,2005-12-23.

[6] ?；廴?烏昌120個礦井延產(chǎn)40天解煤荒[N].新疆都市報,2006-1-6及姬兆霞.烏市煤炭缺口有望緩解[N].烏魯木齊晚報,2006-1-9.
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