一、火災(zāi)事故責任認定行為的司法現(xiàn)狀

　　火災(zāi)事故責任認定是否可訴的問題一直是行政司法實踐爭論的焦點之一。當前司法實踐中基本分為兩類觀點，一類認為該認定行為為具體行政行為，可對此提起行政訴訟；另一類觀點則認為，該行為不具有具體行政行為的特征不可經(jīng)由行政訴訟的方式進行審查。兩類觀點中，以支持火災(zāi)事故責任認定行為可訴的觀點居多。

　　認為火災(zāi)事故責任認定行為可訴，且系具體行政行為的主要理由是：1.作出火災(zāi)事故責任認定的主體系公安消防機構(gòu)，作出認定行為系其法定職責，是作為行政主體運用、行使法定職權(quán)的外在表現(xiàn)形式，因此，火災(zāi)事故責任認定帶有不可磨滅的公權(quán)力屬性。2.火災(zāi)事故責任認定行為是針對某一特定火災(zāi)案件的利害關(guān)系人而作出，因此，系針對特定的行政相對人作出。3.火災(zāi)事故責任認定只能對某一特定的火災(zāi)案件中的行政相對人一次適用；火災(zāi)事故責任認定行為屬于針對特定火災(zāi)案件中的行政相對人所涉及的火災(zāi)原因和火災(zāi)責任事故這一特定的事項所作的一種確認，可以引起行政法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅并產(chǎn)生一定效果的行為，因此，應(yīng)當屬于具體行政行為中的行政確認行為。4.不能將火災(zāi)事故責任認定行為視作一種證據(jù)或是鑒定結(jié)論而否定該行為的可訴性，因火災(zāi)事故責任認定與鑒定結(jié)論存在著作出主體不同、法律適用不同、救濟方式不同等多種差異。

　　認為火災(zāi)事故責任認定行為不可訴的主要觀點是：1.火災(zāi)事故責任認定行為系不完整的行政行為，不具有可訴性，只能待公安機關(guān)最終作出處理后，相對人對于最后的處理或是行政處罰不服提起訴訟，人民法院才能予以受理。2.公安消防機構(gòu)作出的《火災(zāi)事故責任認定書》不具有行政的強制執(zhí)行力，不具有可訴性。3.作出火災(zāi)事故責任認定具有需要實地勘測、取證、痕跡檢驗、分析鑒定等特征，具有明顯的專業(yè)性和鑒定的特征，且火災(zāi)現(xiàn)場具有不可逆轉(zhuǎn)性，對于火災(zāi)事故的多次反復(fù)鑒定不能起到更加積極的意義。

　　二、火災(zāi)事故責任認定行為屬于準行政行為

　　火災(zāi)事故責任認定，是指公安消防機構(gòu)在查明火災(zāi)事故事實后，根據(jù)當事人的行為與火災(zāi)事故之間的因果關(guān)系，以及其行為在火災(zāi)事故中所起的作用而作出的結(jié)論。它與典型的如行政許可、行政處罰等具體行政行為存在明顯的差異。一是其不直接設(shè)定相對人權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，二是不能就單獨的火災(zāi)認定行為申請強制執(zhí)行。

　　公安消防機構(gòu)作出火災(zāi)事故責任認定是行政主體行使行政權(quán)，并對相對人作出公法上意思表示的行為，本質(zhì)上是一種行政行為。但鑒于這種認定行為與一般意義上直接設(shè)定相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的具體行政行為確實存在差異，因此對于火災(zāi)事故責任認定行為的性質(zhì)界定，應(yīng)引入“準行政行為”這一概念。準行政行為這一概念的研究探討主要出現(xiàn)在學者的相關(guān)討論中。概括目前學理界的代表性觀點，應(yīng)當對準行政行為這一術(shù)語作如下定義：“準行政行為是行政主體運用職權(quán)以觀念表示的方式作出的產(chǎn)生行政法律效果的行政行為，具有行政行為的預(yù)備性、中間性以及階段性的特征，具體形態(tài)包括受理、登記、證明、鑒定、通知、答復(fù)以及咨詢等?！备鶕?jù)上述定義，準行政行為具有下列特征：1.作出準行政行為的主體是享有管理權(quán)的行政機關(guān)，因準行政行為事實上也是由具有職權(quán)的行政主體予以實施。2.該行為也是行政主體通過行使行政權(quán)對外作出的意思表示行為。準行政行為也是一種行政主體對外的表意行為，同樣體現(xiàn)了行政主體作出的公法上的意思表示。3.準行政行為與一般意義上的具體行政行為不同，不能直接發(fā)生行政法上的對相對人設(shè)定權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的法律后果，行政主體雖然也作出意思表示，但是這種意思表示并不是直接為相對人設(shè)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而是表明一種事實狀態(tài)。行政主體在作出準行政行為時的意思表示，必須結(jié)合適用其他的法律規(guī)范或者新的事實，通過其他的法律規(guī)范或是事實作為“中介”，才能對相對人產(chǎn)生直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

　　據(jù)此，應(yīng)當將行政主體對行政相對人作出的一次性、不具有重復(fù)適用性的行政行為，根據(jù)行政主體是否具有發(fā)生法律上的特定效果的公法上的意思表示，以及該行政行為是否可以產(chǎn)生直接的法律效果等因素，分為三種類型：即具體行政行為、準行政行為和行政事實行為。三種行為各有特點，其中，具體行政行為是構(gòu)成條件最為完全的一種行政行為類型，行政主體具有公法上的意思表示，還具有直接對相對人發(fā)生法律效果的效力；準行政行為同樣是行政主體依據(jù)公權(quán)力對外作出的意思表示，雖然也向相對人送達，但并不直接對相對人發(fā)生法律效力，而行政事實行為構(gòu)成要件則是不需要行政主體作出與行為效果一致的意思表示，事實行為的效力是根據(jù)法律的直接規(guī)定或是生效的法律文書確定。

　　火災(zāi)事故責任認定行為除具有行政職權(quán)性，是行政主體作出的特定公法上的意思表示這些特點外，火災(zāi)事故責任認定作出后，并不直接對相對人產(chǎn)生法律后果，必須結(jié)合相關(guān)的民事、行政、刑事的其他法規(guī)，如結(jié)合民法可以確定事故人的賠償責任，結(jié)合行政法律、法規(guī)和刑事法律可以確定事故人的行政責任和刑事責任，這也是準行政行為的重要特征。因此根據(jù)上述準行政行為的特征，筆者認為，火災(zāi)事故責任認定行為應(yīng)為一種典型的準行政行為。

　　三、火災(zāi)事故責任認定的行政不可訴性

　　（一）行政訴訟的審查對象是具體行政行為。

　　《行政訴訟法》第十一條、第十二條和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第一條對行政訴訟的受案范圍做出了正反兩方面的規(guī)定。但值得注意的是，《行政訴訟法》第十一條規(guī)定人民法院受理公民、法人和其他組織對行政機關(guān)具體行政行為不服提起的訴訟，明確提出了“具體行政行為”這一核心標準，而《若干解釋》則規(guī)定“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。有學者據(jù)此提出觀點，認為我國行政訴訟的受案范圍實際不限于具體行政行為。筆者認為，具體行政行為是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，做出的直接產(chǎn)生外部法律效果的單方行為，行政訴訟是公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法訴請人民法院解決行政爭議的活動，在立法作出明確的修改之前，不應(yīng)當對行政訴訟的受案范圍進行擴大解釋，目前我國司法實踐中也仍是以“具體行政行為”作為行政訴訟的審查對象。

　?。ǘ┗馂?zāi)事故責任認定是一種準行政行為。

　　準行政行為是國家行政機關(guān)單方面以觀念表示的方式作出的、自身不直接產(chǎn)生特定的法律效果的行為。準行政行為的實施主體是行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，其具體的實施也是以行政機關(guān)所具有的職權(quán)、職責為依據(jù)，從外觀上來說與具體行政行為同樣具有主體的特定性和內(nèi)容的公共性。但是準行政行為僅是行政主體就具體事實作出判斷后表明觀念的行為，這種表態(tài)本身并不為相對人設(shè)定任何權(quán)利義務(wù)，要對相對人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生法律效果，必須依賴有關(guān)法律的規(guī)定或新的事實。因而準行政行為不具有結(jié)果的現(xiàn)實性，原則上不可訴。

　　2008年10月28日通過的新《中華人民共和國消防法》（自2009年5月1日起施行）第五十一條規(guī)定了公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)火災(zāi)現(xiàn)場勘驗、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗、鑒定意見，及時制作火災(zāi)事故認定書，作為處理火災(zāi)事故的證據(jù)；第六十四條規(guī)定了對過失引起火災(zāi)的行為處警告或者五百元以下罰款。新消防法明確區(qū)分了火災(zāi)事故責任認定與公安消防機構(gòu)的其他職權(quán)，尤其是區(qū)分了火災(zāi)事故責任認定與公安消防機構(gòu)依據(jù)責任認定對責任人作出的行政處罰。事實上，火災(zāi)事故責任認定僅對事故原因進行分析、判斷，就各當事人行為與火災(zāi)事故之間的事實因果關(guān)系作出結(jié)論，是一種事實性認定，其本身并未直接確定當事人的權(quán)利義務(wù)。雖然火災(zāi)事故認定書是處理火災(zāi)事故的證據(jù)，公安消防機構(gòu)有可能依據(jù)火災(zāi)事故責任認定對責任人施以行政處罰，其他機關(guān)或個人也有可能依據(jù)火災(zāi)事故責任認定追究責任人的民事責任甚至刑事責任，但即使火災(zāi)事故責任認定對當事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響，也只是間接的而非直接的，當事人可以對公安消防機構(gòu)依據(jù)責任認定書作出的行政處罰提起行政復(fù)議或行政訴訟，卻不能直接起訴要求撤銷火災(zāi)事故責任認定。因此，火災(zāi)事故責任認定作為一種準行政行為，本身不具有可訴性。公安部在1994年2月5日作出的《關(guān)于對火災(zāi)原因鑒定或認定和火災(zāi)事故責任認定不服不屬于或申請復(fù)議范圍的通知》和2000年3月20日作出的《關(guān)于對火災(zāi)事故責任認定不服是否屬行政訴訟受案范圍的批復(fù)》中也明確規(guī)定了對于火災(zāi)事故責任認定只能申請重新認定而不能提起行政復(fù)議或行政訴訟。

　　（三）火災(zāi)事故責任認定的不可訴性不會影響行政相對人的權(quán)利救濟。

　　火災(zāi)發(fā)生后，公安消防機構(gòu)作出了行政處罰，對行政處罰合法性的審查必定先審查火災(zāi)事故責任認定的合法性；而一旦公安消防機構(gòu)只作出火災(zāi)事故責任認定，并沒有作出行政處罰，由于火災(zāi)事故責任認定不獨立產(chǎn)生任何法律上的后果，并不對行政管理相對人權(quán)利、義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生影響，也就沒有通過行政復(fù)議、行政訴訟進行救濟的必要。因此，火災(zāi)事故責任認定不具可訴性，其不可訴性也不影響火災(zāi)事故責任人及相關(guān)人的權(quán)利救濟。一旦公安消防機構(gòu)作出了火災(zāi)事故責任認定而不作出處罰決定，也不會由于火災(zāi)事故責任認定的不可訴性影響火災(zāi)事故責任人及相關(guān)人的民事權(quán)利。一旦消防行政管理相對人對火災(zāi)事故責任認定的合法性產(chǎn)生懷疑，進而對相互之間民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生爭議，可以通過民事訴訟進行救濟。在民事訴訟中，火災(zāi)事故責任認定的性質(zhì)決定了其在民事訴訟中只能是一份普通證據(jù)，法官在決定采納與否不能因為其是專門機關(guān)作出就直接采納，應(yīng)當象審查其他證據(jù)一樣對其合法性作出審查。即使通過了合法性審查，還必須注意民事歸責與火災(zāi)事故責任認定歸責的不同，對其謹慎審查后決定是否采納。因此，火災(zāi)事故責任認定的不可訴性也不會影響火災(zāi)事故責任人及相關(guān)人的民事權(quán)利。