這幾年，我國安全生產(chǎn)形勢(shì)一直比較嚴(yán)峻。對(duì)此，黨中央、國務(wù)院及地方各級(jí)政府都十分重視，采取了一系列措施，但預(yù)期效果并未充分顯現(xiàn)。
究其原因，主觀因素起決定作用。人的思想觀念、管理手段、工作方式還多少停留在、至少還帶有深刻的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺痕，這一因素嚴(yán)重制約我們的工作定位，使宏觀管理措施失效，政令難以暢通，法律法規(guī)難以貫徹，工作相互掣肘，效率不高，正所謂“嚴(yán)不起來，落實(shí)不下去”。若不從深層次思考全國安全生產(chǎn)工作，解決思想認(rèn)識(shí)問題，很難駕馭安全生產(chǎn)形勢(shì)。

“安全生產(chǎn)”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的特有詞語，體現(xiàn)的是以生產(chǎn)為核心，而不是以人為核心，關(guān)注職工安全健康，只是生產(chǎn)順利進(jìn)行的派生意義而已，無法體現(xiàn)以人為本的高品質(zhì)社會(huì)理念。
“安全生產(chǎn)”是我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的特有詞語。建國初期，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，解決人民吃飯問題，1952年，全國開展增產(chǎn)節(jié)約運(yùn)動(dòng)，一些地方忽視生產(chǎn)安全，事故不斷發(fā)生。有人提出“安全第一”，也有人提出“生產(chǎn)第一”，爭(zhēng)論不休。針對(duì)這一問題，毛澤東主席指示說：“……在實(shí)施增產(chǎn)節(jié)約的同時(shí)，必須注意職工的安全、健康和必不可少的福利事業(yè)……?！敝髣趧?dòng)部提出必須把安全與生產(chǎn)統(tǒng)一起來，并將其概括為“安全生產(chǎn)”。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)不是真正意義上的企業(yè)，而是政府的物質(zhì)生產(chǎn)工廠，政府統(tǒng)管著工廠的產(chǎn)、供、銷和人、財(cái)、物。在政府統(tǒng)一組織社會(huì)生產(chǎn)的條件下，政府管理工廠的安全生產(chǎn)是必要的，其歷史作用應(yīng)肯定。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的提法和管理思路顯然不妥。
首先，安全生產(chǎn)（保護(hù)生產(chǎn)順利進(jìn)行的法律制度、文化教育、技術(shù)等的總和）的中心詞是生產(chǎn)，如同均衡生產(chǎn)、限制生產(chǎn)一樣，體現(xiàn)的是以生產(chǎn)為核心，而不是以人為核心，關(guān)注職工安全健康，只是生產(chǎn)順利進(jìn)行的派生意義而已，無法體現(xiàn)以人為本的高品質(zhì)社會(huì)理念。
其次，隨著我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，政府管理企業(yè)安全生產(chǎn)的職能應(yīng)與管理生產(chǎn)的功能同步消失。企業(yè)已不再是政府的附庸，企業(yè)能否安全生產(chǎn)，諸如設(shè)備損壞、停產(chǎn)等均由企業(yè)自己負(fù)責(zé)，不應(yīng)再由政府解決。

不論從哪個(gè)角度看，現(xiàn)行的安全生產(chǎn)政府職能與現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景都很難適應(yīng)；切實(shí)的方略應(yīng)是企業(yè)管安全生產(chǎn)，政府管勞動(dòng)者的安全與健康。
政府管什么，如何管？我們必須從歷史與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大視角來認(rèn)識(shí)這一問題。簡言之，切實(shí)的方略應(yīng)是企業(yè)管安全生產(chǎn)，政府管勞動(dòng)者的安全與健康。
從歷史看，安全生產(chǎn)的原本內(nèi)涵是“保護(hù)勞動(dòng)”。第一次工業(yè)革命時(shí)期，機(jī)器在代替繁重的體力勞動(dòng)的同時(shí)，也帶來了大量的工傷事故，資本家為了獲取最大的利潤而忽視對(duì)工人的保護(hù)，大批工人受到不同程度的傷害。恩格斯指出：保護(hù)勞動(dòng)，勿使勞動(dòng)者受到資本的侵害是無產(chǎn)者的一項(xiàng)基本任務(wù)?？梢?，加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下必須明確的階級(jí)任務(wù)。當(dāng)時(shí)這一任務(wù)的提出使社會(huì)矛盾日益尖銳。為了解決日益突出的社會(huì)矛盾，一些開明資本家與政府尋求解決的辦法，英國誕生了第一部《工廠法》，制定了雇主必須改善勞動(dòng)條件，不準(zhǔn)使用童工等；美國制定了《雇主責(zé)任法》，明確規(guī)定雇主使用勞動(dòng)力須為其繳納保險(xiǎn)金，以保護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)益并使受到傷害的工人得到補(bǔ)償。這些措施影響了后來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下雇員、雇主、政府三方格局的形成。
早在20世紀(jì)50年代，“三大規(guī)程”的頒布，形成了我國勞動(dòng)保護(hù)的基本制度。90年代《勞動(dòng)法》的實(shí)施，是我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志，勞動(dòng)關(guān)系以合同方式建立，勞動(dòng)力成為商品。在這種情況下，政府的基本職能之一，就是依法保護(hù)勞動(dòng)力資源，協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系。企業(yè)的生產(chǎn)以獲取利潤為前提，但必須依法保證職工的安全健康。職工不是“企業(yè)人”，而是社會(huì)共有的人力資源，使用這一資源必須履行應(yīng)有的義務(wù)?；诖耍秳趧?dòng)法》確立了“勞動(dòng)安全衛(wèi)生”（勞動(dòng)安全衛(wèi)生，保護(hù)勞動(dòng)者安全與健康的法律、制度、文化教育、技術(shù)等的總和）的政府職能概念，與我國憲法規(guī)定的勞動(dòng)保護(hù)原則相符。
從國際上看，全世界還看不到一個(gè)政府有管理安全生產(chǎn)的機(jī)構(gòu)和法律，在有關(guān)概念的使用上，絕大多數(shù)國家和地區(qū)均稱“職業(yè)安全健康”或“勞工安全衛(wèi)生”等（職業(yè)安全健康：是保護(hù)勞動(dòng)者在從事職業(yè)活動(dòng)中安全與健康的法律、制度、文化教育、技術(shù)等的總和。這里的職業(yè)活動(dòng)特指依法享受工傷保險(xiǎn)等待遇的員工），多與聯(lián)合國職業(yè)安全健康組織名稱相一致。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，把我國現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》改為《職業(yè)安全健康法》，把“安全生產(chǎn)”的政府職能改為職業(yè)安全健康行政管理職能將成為必然，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。
應(yīng)當(dāng)指出，我國已同意加入建筑業(yè)等多項(xiàng)職業(yè)安全健康國際公約，《安全生產(chǎn)法》的主要內(nèi)容也是職業(yè)安全與健康的法律要求，我國已向全世界發(fā)布了職業(yè)安全健康管理體系審核規(guī)范等公告，將國際先進(jìn)管理方法引入我國。因此，不論從哪個(gè)角度看，現(xiàn)行的安全生產(chǎn)政府職能與現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景都不相適應(yīng)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的安全生產(chǎn)管理理念，一直影響著我們的工作，使《勞動(dòng)法》規(guī)定的勞動(dòng)安全衛(wèi)生工作職責(zé)被嚴(yán)重淡化。
如上所訴，“安全生產(chǎn)”的概念是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，以此作為我們的工作理念其負(fù)面影響不可低估。
導(dǎo)致工作定位不準(zhǔn)
從事故起因看，劃分為天災(zāi)與人禍；從活動(dòng)方式看，劃分為生產(chǎn)安全與生活安全；從傷害對(duì)象看，劃分為公共安全與生產(chǎn)經(jīng)營單位員工安全（廣義的公共安全應(yīng)包括所有事故、事件）；從管理范圍看，劃分為生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)與生產(chǎn)經(jīng)營單位外等。按照職責(zé)分工，生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全是由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)，公共衛(wèi)生、道路交通、火災(zāi)等亦有專門管理機(jī)構(gòu)代表國家管理，而由于“安全生產(chǎn)”概念不清則易使人產(chǎn)生誤解，即凡有生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的都要管，而不是從保護(hù)從業(yè)人員安全與健康角度開展工作。過去我們所說的安全生產(chǎn)，其指向是生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)的安全生產(chǎn)（勞動(dòng)安全衛(wèi)生），而不包括道路交通、消防等。應(yīng)該說職責(zé)清晰、責(zé)任明確。而現(xiàn)在，越俎代庖，幾乎成了另幾個(gè)部門的主管機(jī)關(guān)。長此下去必將搞亂管理體制。應(yīng)該清楚，像交通安全管理部門是全國道路交通的管理機(jī)關(guān)，其管理對(duì)象與生產(chǎn)安全有聯(lián)系，但不是全部，如：私家車上路出了事故，就不應(yīng)當(dāng)視為生產(chǎn)事故；從傷害方式和保險(xiǎn)賠償方式看，道路交通安全應(yīng)屬于公共安全范圍，適用交通安全法律法規(guī)和民事賠償，多數(shù)與工傷保險(xiǎn)無關(guān)；特別是把交通事故都納入生產(chǎn)事故的統(tǒng)計(jì)范圍，既不準(zhǔn)確，也不符合《安全生產(chǎn)法》。究其根源，就是定位不準(zhǔn)。
現(xiàn)在，提出建立“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門依法監(jiān)管，企業(yè)全面負(fù)責(zé)，群眾參與監(jiān)督，全社會(huì)廣泛支持”的安全生產(chǎn)工作新格局。將其與過去的“企業(yè)負(fù)責(zé)、行業(yè)管理、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督、勞動(dòng)者遵章守紀(jì)”作比較，新的表述除多了幾個(gè)虛詞外，并無太多新意。
導(dǎo)致群龍治水，職責(zé)不清
歷史上，原勞動(dòng)部管理全國的勞動(dòng)安全衛(wèi)生工作，各部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)安全生產(chǎn)實(shí)施綜合管理。后來，隨著向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過渡，保護(hù)勞動(dòng)者安全與健康逐漸成為政府的主要職責(zé)。由于勞動(dòng)者涉及所有領(lǐng)域，為便于實(shí)行綜合管理，國務(wù)院決定將安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室設(shè)在勞動(dòng)部，作為國務(wù)院綜合管理安全生產(chǎn)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但主體行政職能仍由各有關(guān)部門履行。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，過于強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)這一概念，把原勞動(dòng)部負(fù)責(zé)管理的、由《勞動(dòng)法》界定的勞動(dòng)安全衛(wèi)生工作分解，將安全生產(chǎn)綜合管理、職業(yè)安全監(jiān)察、礦山安全監(jiān)察職能劃入生產(chǎn)經(jīng)營管理部門，特種設(shè)備劃入技監(jiān)部門，職業(yè)衛(wèi)生劃入衛(wèi)生行政部門，工傷鑒定、女工與未成年工保護(hù)、職工休假劃入勞動(dòng)保障部門，最終將統(tǒng)一的勞動(dòng)安全衛(wèi)生工作一分為四。造成“四龍”治水，職責(zé)重疊，相互掣肘，管理低效，人們面對(duì)的仍然是事故高發(fā)局面。
國務(wù)院審時(shí)度勢(shì)，及時(shí)組建了專司安全監(jiān)管職責(zé)的國家局，機(jī)構(gòu)編制也比改革前增加了一倍多；頒發(fā)了追究事故行政責(zé)任的302號(hào)令等。盡管如此，成效仍不理想。其根源還是管理體制上的問題。為應(yīng)對(duì)全國事故嚴(yán)峻的局面，2003年，國家安監(jiān)局的職能又做了調(diào)整，將諸如建筑、電業(yè)等十幾個(gè)行業(yè)的安全監(jiān)管職能劃出。改革中本應(yīng)隨著管理生產(chǎn)的行政職能一并取消的“安全生產(chǎn)”職能，不僅沒取消，反而得到強(qiáng)化。一時(shí)間相關(guān)部門包括已轉(zhuǎn)為企業(yè)的部門，又“招兵買馬”，躍躍欲試，機(jī)構(gòu)職能再次被大量肢解、重疊。精簡后的機(jī)構(gòu)和編制再次膨脹。
此間，誰管誰有責(zé)任成了一種有偏差的共識(shí)，為了回避安全責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，該管的不管了。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)，誰都不愿管安全，讓新任的排在末位的領(lǐng)導(dǎo)管，而排在末位的領(lǐng)導(dǎo)又無力統(tǒng)領(lǐng)全局。發(fā)生事故強(qiáng)調(diào)追究地方領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，可一些地方領(lǐng)導(dǎo)，包括煤礦、特種設(shè)備等監(jiān)管職能不在地方。再就是“搞安全的有責(zé)，不搞安全的無責(zé)”。有關(guān)部門都有責(zé)，但出了事故卻又都沒“轍”。最重要的是，企業(yè)安全生產(chǎn)到底歸誰管，一個(gè)企業(yè)一天里竟有6個(gè)檢查組來檢查，其中4個(gè)是檢查安全的，光接待都安排不開。搞到這種地步，人們不禁要問，權(quán)責(zé)一致何以體現(xiàn)？這是改革創(chuàng)新么？
導(dǎo)致工作方式方法的不適應(yīng)
由于“安全生產(chǎn)”這一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理念的強(qiáng)化，使《勞動(dòng)法》的勞動(dòng)安全衛(wèi)生工作職責(zé)被嚴(yán)重淡化，甚至無人提及。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)全國安全生產(chǎn)工作的方式方法也隨之“指令化”。事故是一種結(jié)果，并不是工作過程，我們的考核工作應(yīng)放在考核地方政府安全機(jī)構(gòu)建設(shè)、投入、主要領(lǐng)導(dǎo)是否履行職責(zé)等方面，把過程和結(jié)果統(tǒng)一起來，重在過程方能取得好的結(jié)果。
總而言之，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的安全生產(chǎn)管理理念，一直在影響著我們的安全工作，我們當(dāng)站得高一些，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和人類社會(huì)先進(jìn)的安全文明成果統(tǒng)領(lǐng)我們的工作。倘如此，將事半功倍，否則事與愿違。