1  特種設備安全監(jiān)察的歷史回顧

　　我國安全監(jiān)察工作與國外工業(yè)發(fā)達國家相比歷史較短，真正開展安全監(jiān)察是新中國建國后。由于種種原因，這項工作從1955年建立安全監(jiān)察機構至今，經(jīng)歷了建立、合并、撤銷、建立、撤銷、再建立的曲折過程，事故也出現(xiàn)了波浪起伏的歷史狀況。
　　歷史的經(jīng)驗告訴我們：只有通過建立安全監(jiān)察制度，健全機構，實施全過程的安全監(jiān)察手段，才能真正有效地遏制特種設備事故的發(fā)生。實踐說明，統(tǒng)一的全過程安全監(jiān)察是有效的、成功的，歷史上先后兩次削弱或取消安全監(jiān)察專門機構，放棄全過程安全監(jiān)察，結果都會導致事故的驟然上升。
　　1979年3月28日，河南南陽柴油機廠浴室熱水罐爆炸，浴室房屋倒塌，死亡44人，重傷13人，輕傷24人。1979年9月7日，浙江溫州電化廠發(fā)生液氯鋼瓶爆炸，死亡59人，中毒住院治療779人，門診治療400余人，事故波及范圍7．35km2，爆炸中心造成深1．82m、直徑6m的大坑，能量相當于120～130kg TNT爆炸，經(jīng)濟損失約63萬元。1979年12月18日，吉林市煤氣公司液化氣一廠一臺400m3液化石油氣球罐爆炸，死亡32人，傷54人，直接經(jīng)濟損失539萬元。由于1979年連續(xù)發(fā)生惡性爆炸事故，死傷人數(shù)較多，經(jīng)濟損失很大，引起了國務院的高度重視，并要求加強安全監(jiān)察機構的建設，強調必須在鍋爐壓力容器的設計、制造、安裝、檢驗、操作、維修、改造等環(huán)節(jié)上建立健全規(guī)章制度并嚴格執(zhí)行，批準全國鍋爐壓力容器安全監(jiān)察人員新增編制800名。各地相繼建立健全各級安全監(jiān)察機構，組建了一些專門從事鍋爐壓力容器等特種設備檢驗的檢驗單位，制定了鍋爐壓力容器安全法規(guī)，并培訓了大批監(jiān)察、檢驗技術干部，安全監(jiān)察工作開始步入正軌。1982年2月，國務院發(fā)布了《鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例》，為我國建立鍋爐壓力容器安全監(jiān)察制度提供了法規(guī)性依據(jù)，確定了安全監(jiān)察工作的內容、方針、方法，明確了安全監(jiān)察機構的職權，為鍋爐壓力容器安全監(jiān)察工作逐步正規(guī)化指明了方向，奠定了牢固的基礎。以國務院條例為依據(jù)，勞動部發(fā)布了一系列安全監(jiān)察規(guī)章，建立健全了各級監(jiān)察機構和檢測檢驗機構，由此形成了較完善的安全監(jiān)察監(jiān)督檢驗體系，對鍋爐、壓力容器的安全實施了全過程的監(jiān)察監(jiān)督。這個時期所頒布的規(guī)章、規(guī)范性文件最多，使安全監(jiān)察工作有法可依。經(jīng)過各方面的努力，遏制了事故的頻發(fā)。
　　黨和國家領導人對鍋爐壓力容器的安全工作歷來十分重視。1999年1月16日，江澤民總書記對鍋爐、壓力容器安全工作作了重要指示：“我剛才從電視上看到寧夏自治區(qū)發(fā)生鍋爐爆炸事故的消息，心里很是不安，像鍋爐這類壓力容器，它的質量好壞，直接關系到國家財產(chǎn)和群眾生命的安全，切不可稍有疏忽。國家經(jīng)貿委是管安全生產(chǎn)的，對鍋爐這種產(chǎn)品，從制造到安裝，每一環(huán)節(jié)都必須進行嚴格的質量檢驗，不合格的絕不允許出廠和使用。運行中的鍋爐，也必須定期嚴格檢查，及時發(fā)現(xiàn)和消除隱患，防患于未然。幾十年前我們就是這么做的，現(xiàn)在有些制度松弛了，不那么嚴格了，這是非常危險的。人命關天的事，一定要慎之又慎，確保萬無一失。”這一指示，為進一步做好安全監(jiān)察、質量管理工作起到巨大的推動作用。
　　鍋爐、壓力容器和電梯、起重機械的安全監(jiān)察工作分別原由勞動部門的鍋爐安全監(jiān)察機構和勞動保護監(jiān)察機構負責。電梯、起重機械等特種設備的安全監(jiān)察自20世紀90年代初期全面開展，原勞動部頒發(fā)了一系列的規(guī)章、標準，并逐步開展對設計、制造、安裝、使用環(huán)節(jié)的安全監(jiān)察。壓力管道的安全監(jiān)察自1993年開始實施。1998年政府機構改革，原勞動部承擔的鍋爐、壓力容器、電梯等特種設備的安全監(jiān)察監(jiān)督職能劃歸國家質量技術監(jiān)督局，后與國家進出口商品檢驗檢疫局合并，組建國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局，內設“鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局”，負責此項工作。
 
2  我國特種設備安全面臨的問題及與國外發(fā)達國家的差距
 
　　盡管特種設備安全監(jiān)察與管理經(jīng)過多年艱苦努力，取得了顯著的成績，在保障人民生命財產(chǎn)安全、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步中發(fā)揮了重要作用，但與我國完善社會主義市場經(jīng)濟體制和擴大改革開放及加入世貿組織的現(xiàn)實要求，與經(jīng)濟和社會發(fā)展的長遠期待，與歐美等工業(yè)發(fā)達國家相比，還面臨著安全水平偏低、社會環(huán)境不理想、安全管理基礎措施和手段落后、科學技術裝備不足等多方面的問題和差距。由諸多原因導致的特種設備安全事故總量仍居較高水平，事故發(fā)生率至今仍是工業(yè)發(fā)達國家的5～6倍。其原因在于法規(guī)體系不夠完善、監(jiān)督管理機制不夠健全、科學技術不夠發(fā)達、安全責任意識不夠強烈以及必要安全投入不能落實等。主要體現(xiàn)在下列幾個方面。
 
2．1  立法滯后、層次高，法規(guī)體系不完善
 
　　(1)立法滯后，法規(guī)體系不夠完善。目前，鍋爐壓力容器安全監(jiān)察雖然有一部行政法規(guī)，但頒布實施已20年，很多內容與市場經(jīng)濟體制和實際工作不相適應。壓力管道、電梯、起重機械、游樂設施、客運索道和廠內機動車輛等特種設備安全監(jiān)察工作開展較晚，基礎薄弱，安全監(jiān)察法規(guī)、規(guī)章欠缺、滯后，未做到全覆蓋。一些安全技術法規(guī)，如《壓力管道安全管理與監(jiān)察規(guī)定》、《起重機械安全監(jiān)察規(guī)定》、《客運架空索道安全運營與監(jiān)察規(guī)定》、《游藝機和游樂設施安全監(jiān)督管理規(guī)定》和《廠內機動車輛安全管理規(guī)定》等，都是20世紀90年代才正式頒布，與形成完整的法律、法規(guī)、規(guī)范、標準體系還相差甚遠。同美國、歐共體等工業(yè)發(fā)達國家和地區(qū)相比更存在著明顯的差距：歐美各國均對特種設備安全頒布專項法律、法規(guī)和行政規(guī)章，對特種設備的設計、制造、安裝、使用、檢驗、修理、改造、維護保養(yǎng)環(huán)節(jié)，特別是對事故的預防和處理、違法的處罰等提出明確要求。
　　(2)立法層次不高。世界各國在特種設備安全管理方面盡管沒有統(tǒng)一的做法，但都有法律規(guī)定。有的是國家設有專項法律，如德國有《設備安全法》，日本有《高壓氣體管理法》和《勞動安全衛(wèi)生法》。有的國家雖沒有國家級的法律，但有地方專項法律，如美國在聯(lián)邦級基本沒有特種設備的專項法律，但各州都有專門的法令，美國鍋爐壓力容器檢驗師協(xié)會提出的“鍋爐壓力容器安全法”雖然不是法律，但用于指導各州制定相關法律，在美國50個州中有48個州有鍋爐壓力容器法。歐共體采取頒布歐洲指令的形式，統(tǒng)一歐共體內部在安全、健康、環(huán)境保護等方面的要求，并要求歐共體各成員國嚴格履行指令。歐共體現(xiàn)已頒布了23個指令，其中有3個指令是關于特種設備的，即《歐共體指令94／9／EC—關于統(tǒng)一各成員國有關防爆電器設備的指令》、《歐共體指令95／16／EC—關于統(tǒng)一各成員國有關電梯的指令》、《歐共體指令97／23／EC—關于統(tǒng)一各成員國有關承壓設備的指令》。我國與上述工業(yè)發(fā)達國家相比，特種設備安全監(jiān)察立法的層次還不高，還沒有專門的法律對特種設備安全監(jiān)察與管理予以規(guī)定，監(jiān)督力度明顯不夠，還未完全形成完整的安全監(jiān)察法規(guī)體系。

2.2  職責不清，工作交叉，影響安全監(jiān)察的能效

    目前，我國安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體系未能完全理順，相關部門安全監(jiān)督監(jiān)察管理職責不清，政出多門，工作交叉。如電梯、壓力管道的安全監(jiān)督，一直是存在多部門交叉、職能錯位，造成企業(yè)無所適從。安全監(jiān)察的法律、法規(guī)不能得到很好的貫徹執(zhí)行，有法不依，執(zhí)法不嚴，出現(xiàn)問題和事故相互推諉，責任難以落實，嚴重影響安全監(jiān)察工作的有效性、統(tǒng)一性。相比之下，國外工業(yè)發(fā)達國家已普遍形成了有效的安全監(jiān)察體制，基本做到了在政府部門中設有專門的安全監(jiān)察機構或指定相關部門管理安全監(jiān)察工作，負責組織起草有關法律法規(guī)并監(jiān)督落實；由相關的社會中介組織或檢測檢驗機構協(xié)助政府部門起草法規(guī)、標準，實施檢測檢驗工作并接受政府部門的監(jiān)督檢查，各部門職責清晰、管理到位，工作交叉、政出多門的問題如不很好的地解決，將影響國務院302號令的貫徹執(zhí)行和特種設備安全監(jiān)察的有效性，不利于我國企業(yè)在國際貿易活動中的競爭，同時也不符合國際慣例。

2.3  安全意識不強，有法不依的現(xiàn)象較為普遍地存在

    隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，特種設備數(shù)量迅速嗇，應用范圍日益擴大，部分企業(yè)只顧追求經(jīng)濟效益，疏于管理，有關領導安全責任意識不強，特別是許多個體私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外商投資企業(yè)自身管理水平低，規(guī)章制度不健全，安全生產(chǎn)責任不落實，安全意識淡薄，有法不依，聲音作業(yè)，非法設計、制造、安裝、使用現(xiàn)象大量存在，事故隱患嚴重。僅從2001年全國特種設備普查登記情況看，仍有25%的在用設備未登記就投入使用，未被納入的安全監(jiān)察管理，對安全生產(chǎn)構成極大威脅；又如，部分企業(yè)非法制造的“土鍋爐”制造質量低劣，事故隱患嚴重，每年爆炸事故約占鍋爐爆炸事故總數(shù)的50%以上，我國現(xiàn)有液化石油氣鋼瓶5700多萬只，在人民生產(chǎn)、生活中廣泛使用，社會影響大，但仍有部分制造企業(yè)缺乏法制觀念，受利益驅動而違規(guī)使用非氣瓶材料制造生產(chǎn)，使大量偽劣氣瓶充斥市場，直接危及廣大群眾的生命安全，這些問題在工業(yè)發(fā)達國家經(jīng)濟快速發(fā)展過程中也曾出現(xiàn)，但隨著安全管理和加強社會法治意識的增強，已基本得到解決，因此，我們應加大普法宣傳和執(zhí)法力度，強化安全管理，增強全民的法治意識、安全意識和責任意識，努力實現(xiàn)特種設備安全管理工作的法制化、規(guī)范化。

2．4  安全投入少
 
　　世界上工業(yè)發(fā)達國家都將特種設備安全管理工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃中，資金來源有保障，不僅國家和地方政府有投入，企業(yè)也非常重視安全生產(chǎn)投入。我國在特種設備投入方面則明顯不足。
　　一是國家安全投入嚴重不足。長期以來，國家給特種設備安全管理的投入很少，安全監(jiān)察和檢驗技術機構未能得到足夠的經(jīng)費和物質保障，許多安全監(jiān)察機構甚至不具備基本的辦公、通訊、交通設施條件，以致難以有效履行國家賦予的職能。各級安全監(jiān)察機構的監(jiān)察經(jīng)費缺口很大，以致無法深入基層調研和實施現(xiàn)場監(jiān)察，嚴重影響安全監(jiān)察的有效性。一些地區(qū)設備量大，管理轄區(qū)橫貫數(shù)百公里，無必要的交通工具和通訊手段，給實施安全監(jiān)察和進行事故處理造成極大困難。全國現(xiàn)有的989個質量技術監(jiān)督系統(tǒng)特種設備檢驗技術機構自創(chuàng)立之起就是白手起家，經(jīng)費管理實行自收自支，是通過自身努力工作不斷發(fā)展壯大。在此期間，未得到國家有計劃的資金支持和保障，特別是用于改善檢測檢驗設備和設施手段的必要經(jīng)費投入，加之較低的檢驗收費標準，使檢驗技術機構難以發(fā)展和進行必要的檢測設備投入。國家資金投入嚴重不足，使安全監(jiān)察管理、檢測檢驗機構的技術手段、設備設施普遍陳舊、落后，更新緩慢，事故防范技術、檢驗技術、安全評估能力不能完全滿足技術支撐和安全保障的要求；從事安全監(jiān)察、技術檢驗工作的人員培訓教育不夠，人員政策、業(yè)務知識水平和綜合素質不能完全滿足工作的需要；向公眾和企業(yè)進行的特種設備安全知識及法律法規(guī)宣傳教育工作開展不夠；調查、搜集、研究國內外相關體制、法規(guī)、標準情報工作滯后，缺乏與國外工業(yè)發(fā)達國家相關部門和組織的廣泛交流與合作。上述情況嚴重影響和制約了特種設備安全事業(yè)的發(fā)展。
　　二是企業(yè)安全投入少。由于安全投入看似對企業(yè)不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益，一些企業(yè)只顧追求短期效益，忽視在安全生產(chǎn)上的投入，一些設備長期超期服役、帶“病”運行，成為重大事故隱患。僅以遼寧省鞍山市特種設備普查登記情況分析，企業(yè)需進行設備隱患整治的費用投入就需4800萬元。忽視對企業(yè)職工的安全教育和崗前培訓，特種設備的管理、維護保養(yǎng)及操作人員持證上崗率低。

 
2．5  安全科技水平相對落后
 
　　雖然“八五”、“九五”期間組織聯(lián)合攻關，取得了一批具有國際領先或國際先進水平的科研成果，對提高鍋爐、壓力容器和壓力管道的安全水平起到了促進作用，但特種設備生產(chǎn)和使用中的安全問題仍很嚴峻，重大事故隱患和危險源大量存在。國家在特種設備安全科技投入方面仍然不足，沒有設立專項安全科技經(jīng)費，用以支持和推進特種設備安全技術的發(fā)展，與特種設備安全監(jiān)察與管理工作的需要相比，安全保障技術措施和科技總體水平還相對落后，與國外發(fā)達國家先進技術相比還有相當大的差距。這些差距表現(xiàn)在下列幾個方面。
　　1)信息管理技術
　　隨著信息和網(wǎng)絡化技術迅速發(fā)展，特種設備的安全監(jiān)察和管理工作應當充分利用這些技術，不斷提高安全監(jiān)察、管理工作有效性。國外許多發(fā)達國家監(jiān)察機構，如美國的NBBI、加拿大TSSA就充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡化技術建立了先進的信息管理系統(tǒng)，統(tǒng)一管理、規(guī)范數(shù)據(jù)、資源共享。在我國，盡管利用“中國特種設備公眾信息網(wǎng)”作為管理平臺，編制開發(fā)了部分管理、技術應用軟件，但由于缺少統(tǒng)一的規(guī)劃和領導，缺少國家資金方面的支持，這些工作還只是分散無序的，遠未達到利用現(xiàn)代計算機技術統(tǒng)一管理、規(guī)范數(shù)據(jù)、資源共享、協(xié)同辦公、快速反應的預期目標要求，更未實現(xiàn)通過互聯(lián)網(wǎng)絡，將特種設備的設計、制造、安裝、使用、修理改造、報廢及行政監(jiān)察管理的各種靜態(tài)、動態(tài)信息連接起來，有效地規(guī)范市場，杜絕假冒偽劣產(chǎn)品，以利于社會監(jiān)督及事故的預警和處理。
　　2)檢測監(jiān)測技術
　　“八五”、“九五”期間，我國在鍋爐、壓力容器、壓力管道檢測技術上取得的研究成果主要適用于設備停產(chǎn)狀態(tài)下的檢驗檢測。但隨著現(xiàn)代化生產(chǎn)的不斷發(fā)展，特種設備在兩次定期檢驗之間的運行周期越來越長(例如石化企業(yè)已由過去的1年改為3～5年)，現(xiàn)有技術成果已經(jīng)不能完全滿足需求，迫切需要在線檢測監(jiān)測技術和手段，及時發(fā)現(xiàn)問題，消除事故隱患。此外，長輸管道和城市公用管道均埋于地下，土壤、環(huán)境對管道的腐蝕十分嚴重，極易引起管道的泄漏，其安全隱患問題更為復雜，對檢測監(jiān)測技術的需求更為緊迫。在此方面，國外特別是歐美已有一些先進的技術和設備，它們已有多種管道泄漏檢測監(jiān)測方法，如音波法，負壓波法等，并且隨著計算機技術在各領域的應用以及現(xiàn)代控制理論的發(fā)展，逐漸發(fā)展起了以軟件為主、軟硬件相結合的管道泄漏在線檢測監(jiān)測技術。這些設備價格非常昂貴，國內無法承受。我國在這方面的研究工作起步晚，投入低，目前尚無有效辦法，因此要結合我國實際，研究針對性強的檢測監(jiān)測技術和設備。此外，我國目前在電梯、起重機械、游樂設施等方面的檢測監(jiān)測技術研究起步晚，基礎更為薄弱。
　　3)壽命預測與評估技術
　　由于技術先進、管理科學及安全法規(guī)健全，世界發(fā)達國家對于特種設備基本上采用嚴格其設計、制造、安裝、使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督及“優(yōu)生優(yōu)育”、定期報廢的原則。在我國，由于歷史、技術和管理上的原因，相當數(shù)量的特種設備“先天不足”，存在著各種嚴重焊接缺陷、結構缺陷、材料缺陷，超期服役、帶“病”運行，其安全狀況十分令人擔憂。因此，開展特種設備的安全評估技術研究并在安全管理中應用意義重大。“八五”以來，在消化和吸收國外先進評估技術基礎上，針對我國鍋爐壓力容器面型缺陷、體積型缺陷、高應變區(qū)缺陷等，重點開展了安全評估技術研究，具有了一定技術基礎。但與我國安全監(jiān)察管理和企業(yè)安全生產(chǎn)需要相比，在埋地壓力管道、游樂設施等特種設備的安全評估方面研究較少、基礎薄弱，在壽命預測技術研究方面起步更晚，研究工作更少。
　　4)風險評估技術
　　隨著鍋爐、壓力容器、電梯、客運索道、游樂設施等特種設備的普遍使用，早期投入設備已處于事故高發(fā)期。對這些設備的安全評估和壽命預測研究，目前還未完全開展，對一些承壓安全部件的可靠性、一些不可拆卸部件的在用檢測均未找到切實可行的辦法。
　　從20世紀70年代到90年代，美國逐步確定了管道風險評價的基本模型，并以油氣長輸管道的工程條件為研究對象，研究出了管道風險評估技術的評分系統(tǒng)。其他工業(yè)發(fā)達國家從20世紀80年代中后期也開始了管道風險評估和風險管理技術的研究開發(fā)工作。其中較為有影響的是英國煤氣公司針對城市煤氣管道的風險評估所開發(fā)的TRANSPIRE應用軟件，該軟件在英國范圍內全面使用后較好地協(xié)調了在確定已建城市煤氣管道是否符合現(xiàn)代安全技術標準方面所發(fā)生的技術沖突。加拿大在1994年由國家能源管道協(xié)會和國家能源委員會以及加拿大標準協(xié)會等學術機構和企業(yè)協(xié)會共同成立了一個“管道風險評價指導委員會”，負責組織該國油氣管道風險評價和風險管理技術開發(fā)的方案實施，并制定了到2000年使加拿大的管道風險評價技術標準升格為全概率模型的工作目標。對在用電梯等特種設備，國外也開展了上述風險評估技術來確定設備的使用壽命。我國自1995年了解國外管道風險評估分析技術后，已引起有關管理部門對這一技術的關注，近年來有關高校和科研單位的科技人員正在積極探索這項技術在我國的應用途徑，先后在油氣集輸管道和天然氣長輸管道的風險評價技術研究方面做了部分前期科研工作。然而，我國承壓裝置和管道風險評估分析技術目前尚處于研究起步階段，在重大危險源辯識評價方面基礎薄弱、技術落后，缺乏對承壓裝置和管道的危險源進行辯識評價的方法，缺少必要的風險評估分析技術，因而不能根據(jù)危害性將承壓裝置和管道運行狀況劃分等級，無法根據(jù)不同等級采用不同維護、保養(yǎng)和修復方法，為決策者提供參考。針對其他特種設備的風險評估技術研究工作目前仍未起步，因而發(fā)展我國特種設備的風險評估技術已成為保障我國特種設備安全的當務之急。
　　5)監(jiān)控預警系統(tǒng)和應急技術
　　目前，在國外針對一些危險性大的設備，利用計算機網(wǎng)絡技術對其安全狀態(tài)實施遠程監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)不安全問題并控制處理。而我國尚未建立起對各類特種設備的監(jiān)測、預測以及防范惡性事故發(fā)生的監(jiān)控預警系統(tǒng)和應急救援系統(tǒng)，沒有建立起相應的預案和有效的應急搶險裝備，因此在很大程度上仍然無法預料和有效防止災難性突發(fā)事故，避免和減少人員與財產(chǎn)的巨大損失。如1998年3月5日，西安液化石油氣400m3球罐泄漏事故，因沒有應急搶險措施和裝備，無法進行處理，在泄漏2h后最終導致接連3次爆炸，致使12名搶險人員犧牲、30人受傷，直接經(jīng)濟損失達477萬元。因此，事故發(fā)生時的搶險裝備、措施技術是一項急需研究解決的重要攻關課題。